改革开放以来，上海认真贯彻中央的有关重大决策，始终坚持服务全国的重要战略，不断加强与兄弟省市的合作与交流，基本形成了全方位、宽领域、多层次的对内开放格局，因此也产生了众多的外地（包括中央部委）来沪单位和上海在外单位（以下简称“两外”单位）。如何加强“两外”单位党的建设，是市场经济条件下党建工作面临的新课题，也是中心城市尤其是特大型城市党建工作亟需解决的一个重要问题。从实际来看，“两外”单位具有以下几个方面的特点：

　　一、“两外”单位党员具有分散流动性，党建覆盖不够全面

　　“两外”单位来自全国，分布各地，人员流动性大。2004年底的统计数据现实，各省市在上海有５万多家(注册资金100万元以上)外地企业，200多家大型企业（注册资金1亿元以上），960家驻沪办事机构，8万多流动党员。挂靠市合作交流工作党委的57个省市、自治区、副省级城市和中央在沪单位党组织覆盖党员只有3003人。有22个省（市）、自治区办事处的党组织只负责办事处党员的教育管理，对本地区在沪的行政、事业和企业党组织情况不了解、不掌握，更谈不上管理指导。已经建立的10个驻沪单位党委也只是管理其地区级的联络处和省厅直属企事业单位，只有极个别管理到县级工作处，一些企业、社团组织和中介机构的党建则成为“空白点”。而上海到各地的投资企业（注册资金100万元以上）8000多户，不少单位没有建立党组织，又无上级行政主管，也没有工青妇等群众组织的依托，实际上处于党的工作视野和联系之外，党在这些组织中的影响力和号召力受到削弱，成为党的工作无法有效覆盖到的“真空地带”。

　　二、“两外”单位管理具有交叉游离性，工作界面不够清晰

　　“两外”单位党建工作,市与区、条与块都在抓，属地管理、属条管理、属口管理、属资管理、属缘管理等多种管理方式并存，责任主体和职责界定有时不够明确，既存在多重管理、分散管理的现象，也存在无人管理的情况，党建工作中不少环节和方面还存在交叉或脱节的现象。如，有的单位党组织既受派出单位管理，又受到驻地多个党组织的交叉管理；有的则由于离派出地路途遥远，派出单位管不到，驻地党组织又由于体制、职责等多种因素，没有主动去管理。由于“两外”单位一般是垂直隶属派出地党组织，横向挂靠驻地党组织，实行双重领导。其党组织的干部任免，以及与其业务密切的党的其他方面的活动和工作，由其派出地党组织直接领导，区域性、公益性、群众性的党组织活动由驻地有关党组织领导，这一现状容易导致一些单位党组织和党员往往既游离于派出地党组织的视线之外，也游离于挂靠党组织的领导之外。实行委托管理、挂靠管理、联动管理的驻沪单位党组织也一定程度上存在“上级党组织管不到、挂靠党组织管不实”的问题。

　　三、“两外”单位体制具有多元复杂性，组织机构不够完善

　　“两外”单位既有政府派出机构，又有企事业单位；既有国有企业，又有民营企业和合资企业；既有大型企业，又有中小型企业，党组织管理涉及纵向、横向各个方面。目前，在沪的208家中央单位中除了18家单位党组织挂靠上海市合作交流工作党委外，其余单位分别挂靠在其它8个部委。960多家各省市驻沪办事机构中有41家副省级以上政府办事处党组织直接挂靠上海市合作交流工作党委，其余单位部分挂靠在政府办事处，大部分则挂靠在区县相关部门。外省市来沪企业有的挂靠在区县职能部门，有的挂靠在工业园区，有的还保留在原派出单位，相当部分的来沪企业特别是中小型企业党组织没有挂靠。党建工作管理关系没有理顺，组织体制不够完善，市内外、“条、块”间还处于“各自为战”的状态，力量分散，缺乏必要的联系和配合，未形成整体格局和整体效应。在市一层面，市委设立了市合作交流工作党委，旨在加强对“两外”单位党建工作的指导。一些区县在机构设置上也做出新的探索，如虹口区成立了协作经济党工委、浦东新区成立了内联党工委，对“两外”单位党建工作进行多种形式的指导和管理。但大多数区县没有设置主管“两外”单位党建的组织机构。在组织架构上也没有基本统一和明确的制度安排，组织机构不健全，隶属关系不明确，条块关系没理顺，分类管理、分级负责难以落实。

　　四、“两外”单位党建资源具有紧缺有限性，党务活动不够活跃

　　缺乏必要的资源支撑是制约“两外”单位党建工作的另一个“瓶颈”。首先，在计划经济条件下，党组织可以直接调配各类党建资源，但随着体制转轨、社会转型和政府职能转变，党建工作的环境发生了变化，“两外”单位党建工作失去了传统的自上而下严密的党组织管理体系的支撑和有力的行政依托，这使“两外”单位党组织部分或相当部分地失去了自主开展党建工作的资源基础。其次，党务工作经费来源《党章》没有明确规定，活动经费缺乏保障，“无钱办事”成为一些“两外”单位、尤其是非公企业党建工作的难题。致使党组织活动数量减少，内容单一，甚至无法正常开展。特别在一些“两外”单位中，党建工作是软指标，加上缺乏必要的资源支撑，党组织开展活动缺乏主动性和积极性。“两外”单位中大多数党务工作者身兼数职，工作繁忙，难以集中精力抓党务工作，往往只是停留在党务部门自我封闭抓党建的层次上，有组织无活动、有活动无效果的情况很是普遍。其三，在不能直接行使行政权力、甚至不具备资源支配权力的情况下，基层党组织应该发挥什么样的具体功能，用什么样的有效方式来吸引、凝聚、联系和带领党员群众，还没有现成的答案。

　　针对“两外”单位的上述特点，合作交流系统各级党组织要通过健全组织体制，完善管理机制，创新方法手段，整合工作资源，努力形成市内外结合、上下贯通的“两外”单位党建工作指导管理体系,并进一步做到有群众的地方就有党员，有党员的地方就有党的组织，有党的组织就有党的活动，推进合作交流党的工作全覆盖。具体来说，要做到：

　　一、管理体制上实施归口分级管理

　　根据党建工作属地化管理的原则，逐步在条件成熟的办事处建立党委，实施归口管理。归口管理可以采取以下几种办法：

　　（1）外省市驻沪单位，在已有的驻沪单位党委的基础上，依托副省级以上城市驻沪办事处，逐步增加驻沪单位党委的数量，使各省市在上海的行政办事机构、事业单位、来沪企业的党组织能够有所挂靠。该党委接受市合作交流党委和派出地党委的“双重领导”。

　　（2）上海在外单位，要依托上海市政府驻外办事处，增加上海在外单位党委的数量，使上海在各地的行政机构、事业单位、驻外企业的党组织有所挂靠。该党委同样接受市合作交流工作党委和当地相关党委的“双重领导”。

　　（3）为加强对各省市驻沪大型企业党建工作的联系、指导与管理，对于党员人数在100人以上的国内大企业、大集团总部及国内著名企业，根据其自愿的原则，可以直接挂靠在市有关大口党委或驻沪单位党委，接受市有关大口党委和驻沪单位党委的工作指导。

　　市合作交流工作党委对各地驻沪单位党委、上海在外单位党委、挂靠的来沪大型企业党委是直接联系和指导关系，对其直属的行政企事业单位党组织是间接联系和指导关系，对其余“两外”单位是委托指导和提供服务关系。

　　二、管理方法上要明确职责，区别不同情况实施分类指导

　　在实施归口分级管理的基础上，应明确合作交流系统各级党组织的工作职责。主要如下：

　　市合作交流工作党委根据市委授权，主要负责市政府合作交流办公室和市政府驻外办事机构等部门党的工作，联系指导中央在沪单位和外省市自治区在沪办事机构党的工作。具体地说，其职责是：对委办机关党委、直属集团公司党委、驻外单位党委党建工作实施领导，具体负责其人事管理和干部任免，并配合驻地党委对驻外单位党委的干部进行教育培训，加强纪检监督，加强精神文明建设；对中央部委在沪单位党组织、各省市驻沪单位党委及挂靠的外省市驻沪大型企业党委党建工作进行指导，提供服务，具体负责贯彻落实党的路线、方针、政策，指导精神文明建设，落实党风廉政建设责任制，做好党员的教育、管理和发展工作，为驻沪单位开展党建工作提供方便；和区县职能部门党委加强联系，为其开展“两外”单位党建工作提供信息，提供咨询、提供服务。

　　上海在外单位党委、各地驻沪单位党委的工作职责是：提供挂靠、提供服务、提供信息。提供挂靠，主要就是为“两外”单位提供党组织关系的挂靠，指导、协助其做好党组织班子的组建工作，并负责党员队伍的组织发展、党费收缴管理和党员组织关系转移等工作。提供服务，主要就是负责“两外”单位与上级党政部门的联系与协调工作、组织有关方面的教育培训工作和各种有关荣誉称号的申报工作等。提供信息，主要就是为挂靠单位提供上级有关部门的文件资料和信息，并将各挂靠单位的相关信息及时传达给有关部门，做到纵向能够上通下达，横向能够协调沟通。驻外单位党委、驻沪单位党委要把改进工作方法、改善工作环境作为开展党建工作的切入点，把为“两外”单位服务作为开展党建工作的结合点，把促进合作与发展作为开展党建工作的共同点，努力探索合作交流党建工作的有效运行机制。

　　上海市政府驻外办事处、各地驻沪办事机构要做好本省市驻外机构及企事业单位的整合，帮助无挂靠单位联系党建“托管”单位，加强协调与配合。

　　三、管理手段上要重视载体与制度建设，切实加强管理和服务

　　“两外”单位党的建设要以工作载体为基础，以制度建设为核心，加强党内管理与服务工作。重点是：

　　在载体建设方面：一要拓展合作交流系统党员活动中心的功能，使其集服务、管理、教育和培训为一体。如，可以组织基层党务干部培训，组织学习有关文件精神、收看各种宣传教育资料片，提供各种党建资料和服务。二要发挥合作交流系统党建网站的作用。进一步提高党建工作的信息化程度，增加党建工作的科技含量和信息含量，以信息化促进党建工作上一个新的台阶。三要建立一支党建信息员队伍，并通过编辑“工作通讯”建立信息交流的平台,加强上下沟通。

　　在制度建设方面：一要建立对“两外”单位党组织负责人的监督、考核和人事任免建议制度。在加强监督，完善考核的基础上，与派出地党委加强人事任免的沟通，提出合理化建议。二要建立党建调研制度。每年对“两外”单位的党建工作进行专项调研，及时了解党建工作的新变化和各种动态信息，以便于发现问题，提出相应对策。三要建立基层党组织联席会议、负责人例会等制度，促进“两外”单位之间的沟通与合作。四要建立合作交流系统党员教育和培训制度。开辟党员干部培训基地，为“两外”单位的党员干部提供教育和培训的条件，提高党员干部的整体素质。

　　四、管理资源上要注重依托和整合，不断拓展党建工作新途径

　　一要注意利用各类行政资源优势。比如，利用工商、招商、开发区等行政管理部门，在外来企业登记、注册、经营等工作过程中，根据归口管理的方法和原则，明确其党组织的归口隶属关系，并通过各种途径主动了解其党建工作情况，帮助其开展党建工作，从而完善覆盖“两外”单位的党建工作网络。

　　二要不断探索适合当前社会经济发展形势的基层组织设置方式，发扬“支部建在连上”的优良传统，把党支部建在工地、项目、楼宇、船上等工作第一线,切实抓好基层党组织建设，发挥党的基层组织的战斗堡垒作用。对于人数少、规模小暂没有党员的单位，通过志愿者、联络员进单位开展宣传、引导等工作，以填补管理的“真空地带”。

　　三要以“两外”单位的业务和实际需要为出发点，找准党建工作的载体，做到党务与业务的相结合，以增强党建工作的吸引力和实效性。如在驻沪单位中开展党员示范岗活动、组织各类竞赛等。四要加大资源投入，从人员、资金、场地等方面为“两外”单位党建工作创造必要条件，保证基层党组织有人办事，能办好事。

　　中共上海市合作交流工作委员会副书记  鹿金东