“两外”单位（即外省市驻上海的单位或企业，上海驻外省市的单位或企业）的发展是市场经济发展的必然。如何加强“两外”单位的党的建设，已经成为当前党建工作的一个重要而又现实的课题。本文主要从“两外”单位党组织领导体制、基本指导原则与目标任务等方面进行初步的分析阐述，为进一步完善“两外”单位党组织领导体制提供参考。

　　一、新情况与新问题

　　“两外”单位的迅猛发展，使其在组织体制、党组织建制与党员队伍等方面都存在许多新情况与新问题。主要表现在以下三个方面：

　　（一）组织体制方面存在的主要问题。一是单位属性复杂，既有政府机构，又有事业与企业单位；既有（分公司、销售公司、办事处等）办事机构，又有各类社会中介与非经济组织。二是所有制性质复杂，既有中央企业，又有各级政府机构；既有国有单位（企业），又有民营企业；既有单一所有制企业，又有股份制和混合所有制企业。三是规模与层次情况复杂，从驻外机构来看，既有厅局级、处级等正规的高层次的政府与事业机构，又有各类企业与非经济组织的五花八门的办事处；从投资规模来看，既有几亿、几十亿的大型企业，又有投资只有几万元甚至更少的企业机构。四是人员结构复杂，从数量上看，既有几千人、上万人的大企业；又有只有几个人的小机构；从层次上看，既有以政府公务员和各类人才组成的团队，又有低层次低文化人员组成的团队；从户籍上看，既有以当地人员组成的机构，又有以外省市人员或混合人员组成的机构；从活动区域看，既有固定的生产、工作场所的企业或机构，又有人员少而又经常流动、活动区域较大的机构企业。

　　（二）党组织建制方面存在的主要问题。一是建制杂乱。既有人数少、党员比例高、党组织建制偏高的单位（如党员人数未满100人的党委单位），又有单位人数很多，党员人数很少，党组织建制偏低（如几千人上万人的企业，只有几个党员，只能建立党支部的情况）；既有大型或超大型的集团党委，又有大量有党员没有建立党的组织或没有党员的单位与企业。二是归口无序。从层次上看，既有归口省市一级的办公厅、直属机关工委与委办大口党委，又有归口街道、乡镇一级的基层党委；从属地化情况看，既有归口驻地各主管机关党委（如发改委、商务厅、合作交流办和各区县党委等），又有归口原属各自上级、集团党委；还有许多没有明确的上级归口党委的单位与企业。三是指导不统一，缺乏系统性与协调性。有的单位党组织接受原属上级党委领导，使党的工作指导与当地实际情况缺乏联系；有的单位党组织接受省市一级大口党委领导，使党的工作指导与单位自身目标任务定位缺乏直接的联系；有的单位党组织接受当地基层党委领导，使党的工作指导与本单位的中心工作缺乏有机的联系。

　　（三）作用发挥方面存在的主要问题。一是有效性难体现。由于两外单位的党员与党组织远离原上级党委，所以党组织与党员的作用发挥是否真实有效，原上级党委很难落实与考核，而当地上级党委又因缺乏了解，也无法考核。二是属地化难实现。由于两外单位的人、财、物的归属不在当地，所以两外单位的党员与党组织与当地上级党委缺乏有效的联系纽带，其作用的发挥更多的是与自身的职能任务相联系，较少反映在实现当地党组织的中心工作中。三是统一性难达到。由于两外单位各自的性质、任务都不相同，所以其党员与党组织作用的发挥很难为党组织的某一中心工作或重要任务达到集中、统一的行动与效果。

　　二、基本的指导原则

　　曾庆红同志在“党的先进性建设理论研讨会”上指出，理论研究必须坚持科学方法，牢固树立理论联系实际的马克思主义学风，要坚持“面向实际，深入研究实际工作中提出的新情况新问题，不断总结来自实践的新鲜经验”、“解放思想、实事求是，与时俱进、勇于创新”和“开展比较研究”等三条原则。我们研究“两外”单位党组织领导体制，应在这三条原则的指导下，突出以下五个方面：

　　一是坚持属地管理。按照党的基层组织建设的基本原则，党的基层组织一般实行属地化管理。虽然，当前经济体制已经发生了巨大变化；两外单位也存在许多特殊性。但是，我们党的领导体制总体上是适应经济发展变化的，党的基本组织原则应该坚持，并且得到更好的贯彻执行。

　　二是逐步理顺关系。“两外”单位党组织的领导要逐步克服体制比较混乱的情况，逐步形成条块清楚、体系明确、关系协调、归口统一、指导有序的局面。

　　三是实现全覆盖。按照上海市委对于基层党建提出的“增强凝聚力、推进全覆盖、提高组织化”的目标，“两外”单位党组织建设必须以“全覆盖、组织化”作为工作的重要目标，积极推动“两外”单位实现党组织的全覆盖，努力实现“有党员就有组织、有组织就有活动”，并且通过工会、协会等群众组织和社会组织把党的工作延伸到所有的“两外”单位中去，实现组织化的目标。

　　四是强化基层建设。“两外”单位作为市场经济条件下蓬勃发展的一种组织形态，其党的建设必须得到相应的重视与发展。应该把“两外”单位党的建设作为新时期基层党建的一个重要组成部分。研究“两外”单位党组织领导体制，要把加强党的自身建设、强化基层组织建设作为必须坚持的一条原则，通过理顺领导体制实现基层党建的各项目标，更好地发挥“两外”单位党组织和党员的作用。

　　五是创新领导体制。“两外”单位党的建设中出现了许多新情况与新问题，对其进行研究必须具有创新精神，根据变化了的实际情况，研究适应变化、顺应发展的新体制。

　　三、领导体制的基本方向

　　（一）坚持原则，开拓创新：属地而不完全“属地”。“两外”单位党组织应该归口驻地上级党组织管理，但同时也可以继续保持“两外”单位党组织与原单位党组织的联系。尤其是根据“两外”单位的隶属关系与资产投资关系，可以在领导班子建设（包括主要领导的选派、班子民主生活会等方面）和与业务工作相关的其他方面接受原单位党组织的领导。

　　（二）面向实际，理顺体制：多元而又集中统一。我们承认“两外”单位情况的复杂性，但是要下决心实现党组织的集中领导；我们重视“两外”单位性质的多元性，但是一定要实现党组织的统一领导。可以根据实际情况，逐步形成以地区、行业和资产为纽带的“两外”单位党组织的组织体系。如：由各省市政府办事处牵头，把各自所属的企事业单位党组织归口到一个组织体系中；由中央或各省市国资系统的企事业单位归口到一个工委管理；由某一行业(如建筑业)的行业协会牵头，把相关的企事业单位党组织归口到一个组织系统。

　　（三）优势互补，分工明确：双重领导而又明确主次。“两外”单位党组织逐步形成以属地化管理为主、原单位管理为辅的领导体制。即：基层党的建设各项任务目标的实现，以驻地上级党委为主领导；领导班子建设和与业务工作相关的其他方面目标的实现，以原单位党组织为主领导。但是，“为主”不是全面负责，“为辅”不是没有责任，需要双方明确分工与责权，经常保持联系，实现工作互补。

　　四、基本框架与操作程序

　　早在1990年，中组部在对海南省委《关于驻琼单位党组织设置和管理问题的请示》的批复中指出:一、海南省委成立驻琼企事业工作委员会，统一领导驻琼单位党的工作和思想政治工作；二、中央国家机关各部门、各省、市、自治区和部队在琼设立的事业和企业单位，都要按照党章的规定，建立党的基层组织；三、建议已在琼建立办事处的省、市、自治区，以办事处为基点建立党组织；……统一领导本省、市、自治区所有驻琼的国营、集体和个体企事业单位党组织。参照中组部的这一指示，“两外”单位党组织领导体制课由以下三个层面构成：

　　第一层面，以地区为纽带组建各省市驻地企业（事业）党的工作委员会，可以各省市政府的驻地办事处为主组建；以资产为纽带组建中央或各省市国资驻地企业（事业）党工委，可以中央、各省市国资驻地办事机构，或以某大型企业（事业）单位为主组建。其党的组织关系归口驻地主管部门的党委（或党组）管理，如：上海市合作交流党委，或驻地省商务厅（发改委）党委（党组）。实现统一归口和属地化管理。

　　第二层面，以地市为纽带组建地市在驻地的企事业单位党委，可以地市政府驻地办事机构为主组建，负责本地市在驻地的企事业单位党组织的领导；以行业为纽带组建某省市某行业驻地企事业单位党委，可以某省市某行业协会为主组建，或委托某省市驻地某大型企事业单位组建，负责某省市某行业所有在驻地的企事业单位党组织的领导，其对上都归口于各省市驻地企事业单位党工委或中央、各省市国资驻地企事业单位党工委领导。这样实现双重领导，既可以接受驻地上级党委对党的工作的指导，又有利于与原地省市等各级党委在工作上的联系，进一步发挥党组织在经济工作与党的建设等各方面作用。

　　第三层面，“两外”单位基层党组织归口各地市、各行业驻地企事业单位党委领导。

　　理顺两外单位党的组织关系，建立统一协调的两外单位党组织领导体制是一个十分复杂而艰巨的任务，需要我们坚持实事求是的精神，经过充分的调查研究，统一思想，明确指导方针与目标，然后循序渐进，分步实施。其操作程序可主要分为以下四步：

　　（一）调查研究。即对于目前“两外”单位的发展情况以及党组织的建制情况、党员队伍结构、党的活动情况、领导体制存在的主要问题等，需要在调查的基础上形成解决问题的思路与对策。

　　（二）统一思想。即对于“两外”单位党组织领导体制重要性的认识、理顺体制的基本思路与组织框架，各级党组织都要统一思想、形成共识。对于建立“两外”单位党组织领导体制的基本政策取向与主要原则规定，要多方听取意见，尤其是听取广大“两外”单位党组织的意见，经过反复比较，周密思考，形成方案。

　　（三）制定政策。对于“两外”单位党组织的领导机构、领导方法、工作任务、基本制度和具体的操作程序提出指导性意见。

　　（四）认真落实。可以先在有条件的地区或行业进行试点。在取得经验与教训，形成成熟的政策与操作经验后逐步推进。

　　上海市人民政府驻秦皇岛办事处主任 张泽民